新污染物治理国际经验与启示

党中央、国务院高度重视新污染物治理工作。《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确了到2025年新污染物治理能力明显增强的任务目标。2022年5月，国务院办公厅印发了《新污染物治理行动方案》，凸显了新污染物治理的重要性和紧迫性。研究发现，新污染物的产生有如下几种情况：有的化学物质已在环境中存在很长时间，直到开发出新的或更灵敏的监测方法才被识别；有的新合成的化学物质释放到环境中会成为新污染物；有的化学物质因用途或处置方式发生了改变，释放到环境中形成新污染物；还有些新污染物的出现是因为人类刚刚认识到其对环境或人体健康的不利影响。基本上，新污染物是人类每天出于各种目的生产/使用并通过不同途径排放进入环境中的化学物质。新污染物治理是环境污染治理领域的一个新课题。从服务管理的角度，充分认识新污染物及其代表性类别，研究化学物质与新污染物治理的国际经验，可为我国新污染物治理提供借鉴。

一、什么是新污染物?

 

不同国家或地区对新污染物的认知角度与其管理要求密切相关，因此对新污染物的认识既存在共性也存在差异。从时间跨度上看，早在20世纪80年代初，我国的研究人员在常规污染物之外，就曾将光化学烟雾作为一种新型污染物进行关注并治理。到2000年以后，科研领域对新污染物有了系统且持续的研究。可以发现，随着污染物从被发现到逐渐被纳入管理，不同历史时期关注的典型新污染物不尽相同。

1、新污染物的概念

 

国际上对“新污染物”的表述常见为“emergingcontaminants”“contaminantsofemergingconcern(CECs)”或“emergingpollutants”。

(1)国际组织

联合国环境规划署(UNEP)认为，新污染物是指直到最近才确定为对环境存在潜在威胁，并且尚未受到国家或国际法律广泛监管的化学品和化合物。被归类为“新污染物”，并不是因为污染物本身是新的，而是因为人们对它们的关注程度不断提高。联合国教科文组织(UNESCO)更广义地定义了新污染物，认为新污染物包括任何合成的或天然存在的化学物质或微生物，它们在环境中通常不被监测或管理，具有已知或可疑的对生态和人体健康的不利影响。这些污染物包括我们日常生活中使用的多种化学品，包括药品、个人护理产品、杀虫剂、工业和家用化学品、表面活性剂、工业添加剂和溶剂等。

(2)美国

美国环保局(EPA)水办公室(OfficeofWater)自20世纪90年代中期使用“emergingcontaminants”来表示没有管理标准、因分析检测水平提高而在天然河流中被发现可能对水生生物有害的化学物质或其他物质。

美国地质调查局(USGS)提出，新污染物指还未被纳入常规环境监测，但是有可能进入环境并导致已知或疑似不利生态和/或健康效应的人工或天然化学品。新污染物可以是各种不同种类的化学品，包括药品、个人护理或家庭清洁产品、草坪护理和农业产品等。这些化学物质进入湖泊和河流后，对鱼类和其他水生物种产生不利影响，由于食物网的生物累积，非水生物种在食用受污染的鱼后也会面临风险。

(3)欧盟

欧盟委员会2005年资助开展的NORMAN项目，是专门对新兴环境物质(emergingenvironmentasubstances)进行监测的项目。NORMAN发布了常见的新兴物质(emergingsubstances)和新污染物(emergingpollutants)列表并动态更新。新兴物质指可在环境中监测到，但目前在欧洲层面尚未纳入日常监测项目，且其环境行为和(生态)毒性尚不确定的物质。欧盟委员会通过NORMAN项目的实施，为欧盟水框架指令建立观察清单(WatchList)提供候选物质。

欧盟关于水环境优先污染物的指令(Directive2013/39/EU)中规定，新污染物(emergingpollutants)指在欧盟层面目前还未被纳入日常监测项目但可能构成较大风险而需要被管控的污染物，管控与否取决于污染物的潜在生态/健康毒性效应及其在水环境中的赋存水平。该指令通过开展新污染物的监测，不断补充观察清单。

虽然不同国家、地区、国际组织对新污染物的理解不尽相同，但从改善生态环境质量和环境风险管理的角度看，新污染物是指那些具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征，进入环境后对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入环境管理或者现有管理措施不足的有毒有害化学物质。有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源。

二、新污染物治理的国际经验

 

从全球生态环境保护与污染治理的规律看，发达国家工业化比我国早几十年，其污染治理都是从感官能够判断的“显性”污染开始，如雾霾、黑臭水体等，最终转向污染物的本质——化学物质环境管理，即通过减少或去除环境介质中的有毒有害化学物质，解决新污染物带来的环境问题，实现生态环境质量的根本改善。从各国化学物质管理进程与技术方法的经验看，国际社会早在20世纪70年代就兴起了化学物质环境管理运动，并专门针对化学物质立法。主要发达国家和地区都在加强本国/地区的化学物质风险筛查、评估与管理，不断限制或淘汰“问题”化学物质，致力于从源头解决新污染物问题。

1、欧盟

     (1)主要法规

早在20世纪60年代，欧盟就发布了《关于危险物质分类、包装与标签的指令》(67/548/EEC)，对化学物质进行管理，并在之后不断完善发展。目前，欧盟以《化学品注册、评估、授权和限制的法规》(RegulationConcerningtheRegistration,Evaluation,AuthorisationandRestrictionofChemicals，REACH)为统领，以《关于物质和混合物的分类、标签和包装的法规》为基础，以《危险化学品进出口法规》《持久性有机污染物法规》为补充，建立了一套化学物质管理法规体系，管控化学物质对职业工人、消费品使用人群以及对环境的风险。REACH主要包括注册、评估、授权、限制和数据测试实验室监管等制度，其目的是确保对人类健康和环境高水平的保护，加强欧盟化工产业的竞争力和创新力。

(2)筛查

欧盟为筛选需要开展优先评估的化学物质，建立的筛选方法主要有欧盟风险分级法(EURiskRankingMethod，EURAM)和欧盟滚动行动计划(CoRAP)筛选标准。在REACH实施之前，欧盟主要采用EURAM对欧盟市场上高产量的现有化学物质进行筛查，确定需要优先评估的化学物质。EURAM基于环境与健康风险进行评分排序，包含环境评分和人体健康评分两个关键环节，环境评分与人体健康评分的乘积用于最终优先级排序。在REACH实施后，欧盟实施CoRAP，针对所有已注册化学物质开展筛查，判别优先评估化学物质。欧盟为从环境端筛查需管控的环境污染物，研究建立了一套基于风险的筛选方法——综合基于监测和模型的优选集方法(Thecombinedmonitoring-basedandmodelling-basedprioritysettingscheme,COMMPS)，以服务水环境污染物治理。COMMPS综合考虑化学物质的暴露水平和危害特性，分别计算化学物质暴露分值与危害效应分值，根据两者相乘获得的分值进行排序，筛选出需要加强监测的水环境优先污染物。

(3)评估

在REACH实施后，欧盟要求注册企业负责开展化学物质风险评估，并将通过CoRAP判别的优先评估化学物质，交由欧盟各成员国承担进一步的评估工作，以评估这些化学品的生产使用是否存在对人体健康或生态环境的风险，从而确定采取不同的管控措施。为指导化学物质风险评估，欧盟出台了《关于信息要求与化学物质安全评估指南》等系列技术文件，重点针对单一化学物质的环境与健康风险，采用熵值法进行评估。

(4)管控

对经评估确定为高风险的有毒有害化学物质，REACH主要有以下四种管控方式：一是对于具有致癌性、致突变性或生殖毒性(CMR)的物质，呼吸道致敏剂或其他效应的化学物质提议进行统一分类和标签；二是确认该化学物质为高关注物质(SVHC)，进一步列为授权物质；三是限制该化学物质(限制含量、限制用途等)；四是采取REACH范围之外的行动，如欧盟的职业接触限值建议、国家措施或自愿性行业行动等。

2、美国

(1)主要法规

美国于1976年颁布《有毒物质控制法》(ToxicSubstanceControlAct，TSCA)，并于2016年进行修订。TSCA指出，人类和环境每年都暴露于大量的化学物质与混合物中；在不断研发和生产的大量化学物质与混合物中，某些物质的生产、加工、商业销售、使用或处置对环境与健康可能存在不合理的风险；美国应当有效管理这些对环境与健康存在不合理风险的化学物质及其混合物。主要制度有新化学物质审查、显著新用途审查、环境风险评估、环境风险管控、信息报送和数据测试实验室监管等，同时与其他法规做好衔接，共同管控高环境风险化学物质。

(2)筛查

EPA通过实施TSCA工作计划(TSCAWorkPlan)建立指标判定与多指标评分两步走的筛选方法，针对本国现有化学物质筛选出需评估的化学物质。基于这种筛选方法，EPA于2012年筛选出83种化学物质，2014年更新数据后重新筛选出90种化学物质。TSCA工作计划筛选的第一步是逐一判定化学物质是否满足选定的单指标标准，第二步是通过基于危害与暴露的多指标评分，确定需要进一步审查或评估的化学物质。EPA在2016年TSCA修订之后又建立了高优先评估化学物质筛选方法，分为近期和长期两种。近期方法主要是以TSCA工作计划中的化学物质为基础开展进一步筛选；长期方法则主要针对TSCA工作计划之外的现有化学物质，将未列入2014年TSCA工作计划中的4万多种现有化学物质大致分组，通过分组来指导高优先评估化学物质的筛选。在EPA的高优先评估化学物质筛选方法中，近期方法和长期方法筛选的化学物质范围不同，而且，近期方法主要是建立一种筛选程序，长期方法则是在TSCA工作计划筛选方法学的基础上对化学物质进行分组。

(3)评估

EPA负责对工业化学品开展环境风险评估，即通过表征环境中可能存在的化学物质对人类(职业工人、消费者、普通人群等)和生物受体(鸟类、鱼类、野生动物等)造成的潜在风险的性质和程度，确定化学物质在特定暴露场景下是否存在危及人体健康或生态环境的不合理风险。美国对于化学物质环境风险评估的理论研究比较深入，故其风险评估过程仅包括对化学物质的危害和暴露情况进行评估，评估结论不受其他因素影响。从支撑管理的角度来说，风险评估结论是支撑风险管理决策的重要技术支持而不是唯一依据。

(4)管控

修订后的TSCA要求对于经确认具有不合理风险的化学物质，EPA应在风险评估报告完成1年内提出并公布其管控建议，并在2年内，公布最终的管理决定。管控的主要措施包括：禁止或限制化学物质及其混合物的商业生产、加工和销售；禁止或限制化学物质商业生产、加工和销售的数量，包括限制在特定用途下的数量或浓度；要求在涉及该物质的产品上标注该物质，并附带警告信息及安全使用、处置说明；要求化学物质的加工、制造商保存生产、加工记录并进行必要的监督管理；禁止或规范商业使用该化学物质/混合物的方式方法；禁止或规范该化学物质/混合物/物品(含该化学物质/混合物)的处置方式方法；责令企业开展风险交流、信息传递及信息公开。同时，EPA应协调管辖范围内的其他法规以及EPA管辖范围外的法规，共同采取措施降低不合理风险。

3、日本

(1)主要法规

日本于1973年发布《化学物质审查与生产控制法》(以下简称《化审法》)，实施有毒有害化学物质环境管理。该法的主要目的是防止可能会对人体健康造成危害或对动植物的生长或繁殖产生不良影响的化学物质污染环境。主要制度包括新化学物质审查、现有化学物质环境风险评估、化学物质分类管控、信息报送和数据测试实验室监管等制度。

(2)筛查

2009年，日本修订《化审法》，引入“优先评估化学物质”的概念，并提出这类物质在环境中大量存在，可能会对人体健康和生态环境产生危害。日本针对本国现有化学物质制定了优先评估化学物质筛查计划，依据企业申报的化学物质生产使用量等信息，结合化学物质的环境危害与健康危害两个方面设计筛查技术方法，对于年进口量或生产量超过It的化学物质开展优先评估物质的筛查。根据筛查结果，日本将年排放量大且有可能危害人体健康或可能损害环境动植物的繁殖或生育能力、有必要进一步收集危害和暴露信息的化学物质，列为优先评估化学物质。

(3)评估

日本的风险评估技术方法是在借鉴国际化学物质风险评估技术方法的基础上，设计适合日本化学物质生产、使用特点和管理需求的评估模式。日本将风险评估方法分为基本风险评估和二次风险评估。在基本风险评估中，根据信息可获取程度又将风险评估细分为三个阶段：第一阶段的初步评估仅基于最少信息，重点是确定化学物质进入下一阶段的优先性；第二阶段需要进一步优化危害数据和暴露数据，再次进行评估；第三阶段则重点评估生产、使用及处置等方式发生改变导致出现新的环境暴露数据的优先评估化学物质。二次风险评估重点关注获得了新的慢性危害数据的优先评估化学物质。这种分阶段逐步细化评估的方法既可以降低评估的不确定性，又具有可操作性。

(4)管控

《化审法》对管理上需关注的化学物质进行分类管理：第一类特定化学物质，即具有持久性、生物蓄积性和毒性的化学物质，对其实施许可管理，原则上禁止生产和进口；第二类特定化学物质，即经评估对环境和健康存在潜在风险的化学物质，对其实施风险管控，限制其生产量和进口量；监视类化学物质，具有持久性和生物蓄积性，但毒性不明的，政府对其危害进行监视。同时，《化审法》管控的化学物质，可能成为日本《大气污染防治法》《水污染防治法》和《废弃物处置法》等法规的管理对象，这将有利于对有毒有害化学物质实现更全面的管控。

4、小结

有毒有害化学物质的“筛”和“评”是新污染物治理的关键。通过对化学物质的有毒有害性和环境暴露风险的筛查和评估，“筛”“评”出需要重点管控的新污染物，采取源头禁限、过程减排、末端治理的全过程环境风险管控措施，包括生产生活中禁止、限制使用化学品的种类和数量或者在使用过程中和使用后限制排放到环境中的排放标准、程度和要求，充分发挥化学物质环境风险管理“发动机”的“牵引驱动”作用。从国外经验看，有毒有害化学物质的“筛”和“评”需要两方面的保障，一是有专门的有毒有害化学物质环境管理法律法规作为基础，建立相应的风险评估和风险管控制度，明确政府和企业责任；二是有强大的技术做保障，包括有毒有害化学物质的环境风险筛查、评估和管控需要相应的技术方法，以及环境暴露数据需要相应的监测方法、仪器等提供的数据来支撑。

三、对我国的启示

 

我国的化学物质环境管理通过“以外促内”的方式不断完善，即通过加入并履行一系列与化学物质相关的国际活动及国际公约，不断丰富和完善我国的化学物质环境管理。我国在化学物质环境管理工作中，积极推进有毒有害化学物质环境风险管理政策、标准体系建设，实施新化学物质环境管理登记，开展化学物质环境风险评估，印发优先控制化学品名录，切实履行有关国际公约，加强化学物质全生命周期环境风险管控等。经过多年努力，化学物质环境管理各项工作稳步前行。但与从感官能够判断的“显性”污染相比，化学物质环境管理一直未引起人们的充分重视。当前，我国大气、水、土壤污染防治工作取得积极进展，环境质量持续改善，“天蓝水清”正成为现实。与此同时，POPs、EDCs、抗生素等新污染物正逐步成为隐藏在蓝天碧水背后，威胁人民群众身体健康安全和中华民族永续发展的新的重大污染隐患。

从国际经验看，在不同的历史时期，不同的管理机构对新污染物的概念认知不同，但整体基本趋于一致，即有毒有害化学物质的生产和使用是新污染物的主要来源，这些有毒有害化学物质进入环境后，对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入环境管理或者现有管理措施不足。那么新污染物治理的核心就是要找出需要重点管控的新污染物，给予相应的管控措施，防范其对生态环境或者人体健康造成的风险。对于如何确定重点管控新污染物，国际上提供了两种途径，一种是从源头上，对在产、在用的化学物质开展筛查和评估；另一种是从环境着手，通过在环境介质中开展监测，掌握污染物在环境中的检出情况，将污染物列入观察清单，并进一步研究管控措施。我国可以基于这两种途径，提出自己的新污染物“筛”“评”“控”体系。

第一，坚持精准科学治污，实施新污染物全生命周期环境风险管理。一是做好“筛”，从我国在产、在用的数万种化学物质中，综合考虑其固有的环境和健康危害属性、环境检出情况、环境暴露情况等，筛选出应当优先开展环境风险评估的优先评估化学物质；二是做好“评”，对优先评估化学物质开展环境风险评估，精准识别出应当优先控制的化学品；三是做好全过程的“控”，对优先控制化学品开展社会经济影响评估，将其中具备管控条件的，列为重点管控新污染物，采取源头禁限、过程减排、末端治理的全过程环境风险管控措施。

第二，坚持依法治污，加快推进化学物质环境管理立法，建立健全新污染物治理制度体系。新污染物的形成非一朝一夕，随着科学技术的不断发展，会发现、识别出更多的新污染物。考虑新污染物的特征及我国新污染物治理的基础，必须充分认识新污染物治理工作的长期性和复杂性；既要识别当前重点管控新污染物，开展专项治理，又要系统构建新污染物治理长效机制，防患未然。加快有毒有害化学物质环境风险管理的立法进程，建立健全各项制度，形成治理的长效机制。

第三，加强科研攻关，强化新污染物治理科技支撑。新污染物治理的关键点是“新”、难点也是“新”。因为“新”，很多危害数据不掌握，环境情况不清楚，作用机理不了解，监测方法未开发等，存在诸多不足和短板，无法有效支撑新污染物的“筛”“评”“控”工作。这就需要围绕新污染物非靶向环境监测、溯源研究、环境风险评估与管控、绿色替代等关键技术，以及抗生素、微塑料等的环境危害机理分析等，开展重大科技专项研究，着力攻关新污染物治理的“卡脖子”技术，为新污染物治理提供技术支撑。